Columnist

ทำไมจึงควรแก้ไขมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560 (ต่อ)

15 สิงหาคม 2019

โคทม อารียา
เราควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ที่อยู่ในหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ต่อไปการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะทำได้โดยใช้เสียงข้างมากของรัฐสภา โดยไม่ต้องมีเงื่อนไขเพิ่มมากมายเหมือนในปัจจุบัน การแก้ไขเช่นนี้ จะช่วยให้การเมืองของเราดำเนินไปได้อย่างราบรื่นยิ่งขึ้น อันที่จริงเรื่องนี้เป็นเรื่อง “ทางเทคนิค” ที่สามารถอ้างอิงได้ว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ที่มีมาก่อนหน้านี้

เราควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ที่อยู่ในหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ต่อไปการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะทำได้โดยใช้เสียงข้างมากของรัฐสภา โดยไม่ต้องมีเงื่อนไขเพิ่มมากมายเหมือนในปัจจุบัน การแก้ไขเช่นนี้ จะช่วยให้การเมืองของเราดำเนินไปได้อย่างราบรื่นยิ่งขึ้น อันที่จริงเรื่องนี้เป็นเรื่อง “ทางเทคนิค” ที่สามารถอ้างอิงได้ว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ที่มีมาก่อนหน้านี้

เราอาจแก้ไขมาตรา 256 โดยยังไม่เข้าไปสู่เนื้อหาในประเด็นต่าง ๆ ที่อาจต้องการการถกแถลงกันอีกมากกว่าจะเกิดความเห็นพ้องกันที่พอจะเป็นพลังขับเคลื่อนทางการเมืองได้ การแก้ไขนี้เป็นเพียงการเปิดประตูทางการเมืองให้กว้างขึ้น  ต่อไปเมื่อมีประเด็นการเปลี่ยนแปลงที่ต้องการ ก็จะดำเนินการได้ไม่ยากจนเกินไป ไม่เหมือนปัจจุบันที่การเปลี่ยนแปลงอาจติดขัดที่สิทธิยับยั้งของ ส.ส. ฝ่ายค้าน (ถ้าฝ่ายรัฐบาลอยากแก้ฝ่ายเดียวก็แก้ไม่ได้) หรือที่สิทธิยับยั้งของ ส.ว. (เสียงถึง 3 ใน 4 ของ ส.ส. ก็แก้ไม่ได้)

 

เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2562 พรรคฝ่ายค้าน 7 พรรคได้เสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีสาระสำคัญคือให้แก้ไขมาตรา 256 และให้เพิ่มหมวดที่ 17 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วย โดยรายละเอียดเขียนไว้ในร่างมาตรา 261/1 ถึง 261/14

 

ในส่วนของข้อเสนอของพรรคฝ่ายค้านที่ให้แก้ไขมาตรา 256 นั้น มีรายละเอียดคือ ผู้ที่จะเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมได้แก่ ครม., หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10, หรือ ส.ส. และ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10,  หรือมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 50,000 คน (สังเกตได้ว่ามีรายละเอียดแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2560 อยู่บ้าง)

 

การพิจารณาญัตติดังกล่าวในวาระที่ 1 ต้องการเสียงสนับสนุนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของ ส.ส. และ ส.ว. ทั้งหมด ในวาระที่ 2 ต้องการเสียงข้างมากของ ส.ส. และ ส.ว. ในวาระที่ 3 ต้องการเสียงสนับสนุนมากกว่ากึ่งหนึ่งของ ส.ส. และ ส.ว. ทั้งหมด สรุปก็คือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็จะคล้ายกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ คือต้องการเสียงข้างมากเด็ดขาดของรัฐสภา ซึ่งน่าจะยอมรับได้มากกว่าเงื่อนไขที่เขียนในรัฐธรรมนูญ 2560

 

ในเรื่องการเพิ่มหมวดว่าด้วย “การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ของพรรคฝ่ายค้านโดยจัดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญนั้น (หรือที่เรียกชื่อย่อว่า สสร. ซึ่งน่าจะหมายถึงสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ แต่ก็อนุโลมว่าบางทีหมายถึงสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เรียกกันว่า สสร. จนติดปากแล้ว)

 

ผมเห็นว่ายังมีรายละเอียดที่จะต้องพูดคุยกันอีกมาก โดยอาจถือว่าร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ฝ่ายค้านเสนอมาเป็นเสมือนการเริ่มต้นกระบวนการถกแถลง (deliberation) ที่รวมทุกฝ่าย ได้แก่ฝ่ายรัฐบาล, ฝ่ายค้าน, ฝ่ายวิชาการ, ภาคประชาสังคม, สื่อมวลชน ฯลฯ ฝ่ายต่าง ๆ มีความเห็นอย่างไร ขอให้เสนอเป็นประเด็นเพื่อการเปรียบเทียบด้วยเหตุด้วยผล (ฝ่ายรัฐบาลมีความใจกว้างพอที่จะถือว่าร่างของฝ่ายค้านเป็นจุดเริ่มต้นได้หรือไม่)

 

อีกทางเลือกหนึ่งคือการแยกร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญออกเป็น 2 ฉบับ ฉบับหนึ่งว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 อีกฉบับหนึ่งว่าด้วย “การจัดให้มีรัฐธรรมนูญใหม่” (ต่อไปอาจมีคนเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นอื่น ๆ อีกก็ได้)

 

คราวนี้ถ้าร่างฉบับใดฉบับหนึ่งไม่ผ่านการพิจารณา ร่างอีกฉบับอาจจะผ่านก็ได้ อีกทางเลือกหนึ่งคือมีร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่รวมทั้งสองเรื่อง แต่เรื่องการจัดให้มีรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ต้องเขียนรายละเอียดมาก ดังจะกล่าวต่อไป

 

พรรคฝ่ายค้านเสนอว่า “ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่มีเหตุแห่งการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามหมวดนี้” แต่ถ้าจะเขียนเรื่องการจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (ไม่ว่าจะรวมหรือจะแยกจากเรื่องการแก้ไขมาตรา 256) ก็อาจเขียนอย่างสั้น ๆ โดยไม่ระบุเงื่อนเวลา โดยมีหลักการในเบื้องต้นบางประการ ที่ขอทดลองเสนอ ดังนี้

 

1.การจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อาจกระทำได้ก็แต่โดยพระราชบัญญัติที่ออกตามหมวดนี้

 

2.รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐมิได้

 

3.ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงและโดยการลงคะแนนลับของประชาชนในแต่ละจังหวัด จำนวนสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในจังหวัดใด ให้เป็นไปตามสัดส่วนจำนวนประชากรในจังหวัดนั้น ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้หนึ่งคน

 

4.เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นใหม่แล้ว ให้เสนอต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ ในกรณีที่รัฐสภาเห็นชอบให้ดำเนินการประกาศใช้ แต่ถ้าไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการลงประชามติ หากร่างนั้นผ่านการลงประชามติ จึงดำเนินการต่อไปได้ (เหมือนกรณีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญที่ได้ประกาศใช้ในปี 2540)

 

ต่อไปจะขอเสนอเหตุผลเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งที่ควรใช้ในการเลือก สสร. ที่ให้ผู้ลงคะแนนเลือกตั้งเลือกผู้สมัครได้คนเดียว นั่นคือใช้ระบบเลือกตั้งแบบคะแนนเดียวโอนไม่ได้ (single non-transferable vote หรือ SNTV) ระบบนี้เคยใช้กับการเลือกตั้ง ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งผู้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้คนเดียว

 

แม้ว่าในเขตนั้นจะมีหลายที่นั่งก็ตาม วิธีนี้หลีกเลี่ยงการลงคะแนนเสียงเป็นบล็อก (block vote) ซึ่งผู้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้ตามจำนวน สสร. ที่พึงมีในจังหวัด ถ้ามีการลงคะแนนเป็นบล็อก ดังที่เคยเลือกตั้ง ส.ส. ในระบบที่เรียกกันว่าเขตเดียวเรียงเบอร์หรือพวงเล็ก ผู้ออกเสียงลงคะแนนอาจเลือกตามรายชื่อที่พรรคการเมืองพรรคหนึ่งพรรคใดเสนออย่างไม่เป็นทางการ (มีโผที่ที่มารู้กันโดยไม่ต้องประกาศชัด)

 

ผู้สมัครที่อิงพรรคการเมืองก็อาจชนะได้ไปทั้งพวง และเป็นตัวแทนความคิดของพรรคแทนที่จะตัวแทนความคิดที่หลากหลาย ถ้าลงคะแนนเลือกได้คนเดียว ก็จะได้ สสร. บางคนที่เป็นตัวแทนเสียงข้างน้อยซึ่งตรงตามหลักการที่จะรวมทุกฝ่าย (inclusiveness) การเลือกแบบ block vote อาจทำให้กลุ่มพรรคการเมืองกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดสามารถโน้มน้าวให้การร่างรัฐธรรมนูญเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มนั้นมากกว่าประโยชน์ส่วนรวมได้

 

ผมเชื่อว่าไม่ว่าอย่างไรก็ควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 อย่างไรก็ดี นักการเมือง นักกิจกรรมทางการเมือง นักวิชาการ ภาคประชาสังคม ฯลฯ ควรจะพูดคุยกันในประเด็นที่เป็นประโยชน์ส่วนรวมด้วย ถ้าใครอยากคุยถึงประเด็นที่เขียนในรัฐธรรมนูญที่เป็นอุปสรรคต่อการเดินหน้าการพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยได้คิดข้อเสนอในการปรับปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นใด ก็น่าจะตั้งวงคุยในรายประเด็นที่ตนเห็นว่าสำคัญนั้น

 

ถ้าใครอยากถกแถลงเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ก็ควรคุยกันว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะดีขึ้นกว่าฉบับ 2560 อย่างไร แน่นอนว่าที่มาย่อมดีกว่าอยู่แล้ว แต่จะมีอะไรที่เด่นไหม แล้วประชาชนจะได้อะไร รัฐธรรมนูญ 2540 ระบุไว้ในอารัภบทว่า “สาระสำคัญเป็นการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งนี้โดยได้คำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ” นี่ถือได้ว่าเป็นจุดเด่น

 

ผมจำบรรยากาศในช่วงการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ได้ ตอนนั้นมีการตื่นตัวของทุกฝ่าย และสื่อมวลชนก็ช่วยทำข่าวในเรื่องนี้อย่างเต็มที่ ภาคประชาสังคมก็ตื่นตัวและเคลื่อนไหวในขบวนการธงเขียว เราจะสร้างบรรยากาศเช่นนี้อีกได้หรือไม่ เพื่อจะได้รัฐธรรมนูญฉบับที่ประชาชนจำนวนมากรู้สึกเป็นเจ้าของ