Columnist

ทำไมจึงควรแก้ไขมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560

7 สิงหาคม 2019

โคทม อารียา
มาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นมาตราว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้สรุปอย่างย่นย่อ เพื่อประกอบการลงประชามติ ดังนี้

มาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นมาตราว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้สรุปอย่างย่นย่อ เพื่อประกอบการลงประชามติ ดังนี้

คงหลักการเดิม

- ห้ามแก้เพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ

- เสนอโดยสมาชิกรัฐสภา ครม. หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน

 

 

แต่อันที่จริง กรธ. ได้เพิ่มวิธีการใหม่เพื่อปิดล็อกการแก้ไขไว้หลายชั้น คือนอกจากจะต้องการเสียงของสมาชิกรัฐสภาเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดที่มีแล้ว ยังต้องทำตามเงื่อนไขอื่น ๆ อีก เช่น ต้องการเสียงสนับสนุนจาก 1 ใน 3 ของวุฒิสมาชิก และจากร้อยละ 20 ของ ส.ส. ฝ่านค้านเป็นอย่างน้อย และสำหรับบางหมวด ต้องไปลงประชามติก่อนที่จะแก้ไขได้ รวมทั้งถ้าจะแก้หมวดการแก้ไขเพิ่มเติมนี้ก็ต้องไปลงประชามติด้วย  ซึ่ง I-Law ได้สรุปเป็นอินโฟ-กราฟฟิกดังแสดงไว้ข้างต้นนี้

 

หากย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา เช่น ฉบับ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 ก็ต้องการเพียงเสียงข้างมากสัมบูรณ์ (เกินกึ่งหนึ่งของ ส.ส. และ ส.ว. ทั้งหมด) ก็แก้ไขเพิ่มเติมได้ มาปัจจุบัน จุดยากลำบากที่สุดคือการได้รับการสนับสนุนจาก ส.ว. เกินกว่า 84 คน นั่นเอง มีความเห็นว่า ถ้ามีกระแสเสียงที่เด่นชัดจากประชาชน เหมือนสมัยการสนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ละก็ เชื่อว่า ส.ว. คงรับฟัง แต่ผมก็ไม่แน่ใจว่าเสียงจากมหาชนจะสู้เสียงของผู้เสนอชื่อในการแต่งตั้ง ส.ว. ได้หรือไม่

 

มีบางคนเสนอว่า แม้เสนอให้แก้ไขมาตรา 256 มาตราเดียว ก็ยากที่จะผ่านด่านมหัศจรรย์อันหาที่เปรียบในรัฐธรรมนูญของประเทศใดมิได้ สู้ยกร่างกันเองใหม่ทั้งฉบับ เพื่อหักด่านทีเดียวเลยจะดีกว่า ผมไม่ว่าอะไร เพียงแต่เห็นว่าควรทำทางเลือกไว้หลายทาง ทางใดพอคุยกันได้ ทางใดพอทำให้อยู่ร่วมก็ได้ ก็เลือก เดินทางนั้นไป ถ้าทางหนึ่งตัน ก็เปลี่ยนทางได้ถ้าเรามีความพร้อม หมายความว่าในขั้นตอนนี้ ขอให้ช่วยกันเตรียมความพร้อมทั้งในแง่วิชาการและในแง่การทำความเข้าใจกับสาธารณชน

 

สาธารณชนอาจถามว่าทำไมต้องแก้รัฐธรรมนูญ ก็เพิ่งประกาศใช้มิใช่หรือ เพิ่งผ่านประชามติมิใช่หรือ ก็ขอตอบว่าใช่ครับ เพียงแต่หลายคนอาจอึดอัดกับรัฐธรรมนูญฉบับสืบทอดอำนาจนี้ ถ้าในบรรยากาศทางการเมืองแบบหนึ่ง เสียงส่วนใหญ่จากการลงประชามติจะสนับสนุนร่างที่กลายมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คนจำนวนมิใช่น้อยก็ขอที่จะต่อสู้อีกยกหนึ่ง ในบรรยากาศที่สื่อเปิดกว้างมากขึ้น ที่ข้าราชการรวมทั้งนักวิชาการมีเสรีภาพในการแสดงออกมากขึ้น

 

รวมทั้งไม่เชื่องเฉยหรือไม่หนุนช่วยศูนย์อำนาจเหมือนอย่างที่ผ่านมา มาถึงจุดนี้ คงจำเป็นที่จะจัดให้มีการถกแถลงกันอย่างกว้างขวางว่า มีประเด็นใดบ้างที่ทำให้อึดอัด ที่ไม่เป็นธรรม ที่เป็นการเอาเปรียบเชิงสืบทอดอำนาจ ฯลฯ และควรจะแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นสำคัญ ๆ อะไรบ้าง ถ้าแก้ไขเป็นประเด็น ๆ ไป  เช่น ในประเด็นการเลือกตั้ง ส.ส. และการได้มาซึ่ง ส.ว. ประเด็นการบังคับปฏิรูปตามแผนยุทธศาสตร์ชาติที่ขาดการมีส่วนร่วม ประเด็นการไม่กระจายอำนาจหากมุ่งรวมศูนย์ให้เป็นรัฐราชการมากขึ้นไปอีก ฯลฯ จะทำสำเร็จหรือไม่ นี่คือโจทย์ที่จะต้องขบคิด ถ้าเราจะเสนอทางเลือกการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายประเด็นก็ต้องมีเหตุผลประกอบที่ดี เพื่อการเรียนรู้ของสาธารณชนร่วมกันไปด้วย

 

หรือว่าเราควรจะต้องยกเครื่องใหม่หมดโดยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เหมือนในปี 2539-40 สำหรับทางเลือกนี้ มีคำถามว่า สสร. จะได้มาอย่างไร มีหลักประกันบ้างไหมว่า สสร. จะทำงานได้ดี ทำอย่างไรจึงจะได้ สสร. ที่สะท้อนภาพสังคมไทยได้โดยไม่หลงในลาภ ยศ สรรเสริญ ทำอย่างไร สสร. จึงจะรับฟังความเห็นของประชาชนโดยไม่เอาความเห็นของตนเป็นตัวตั้ง ทำอย่างไรประชาชนจึงจะรู้สึกว่าตนมีส่วนร่วมกำหนดและร่วมเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญที่จะร่างกันขึ้นมา ทำอย่างไรเราจึงจะเรียนรู้บทเรียนในสิ่งที่เราเคยคิด เคยทำ และ เคยถูกกระทำกันมาแล้ว ฯลฯ เหล่านี้เป็นตัวอย่างของโจทย์ที่จะต้องช่วยกันขบคิด ถ้าจะเสนอทางเลือกการมี สสร.  

 

จะขอขยายความทางเลือกที่จะแก้ไขมาตรา 256 ให้เห็นประเด็นย่อยบางประเด็น ประเด็นแรกคือจะแก้ไขมาตรานี้เพื่อให้สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ง่ายขึ้นใช่ไหม คำตอบก็คือใช่ เหตุผลก็คือ ถ้าคงมาตรานี้ไว้เพื่อหวังให้รัฐธรรมนูญนี้อยู่ไปตราบชั่วนิรันดร์นั้น น่าจะขัดกับหลักความเป็นอนิจจัง เพราะกฎกติกาย่อมต้องเปลี่ยนไปตามเหตุปัจจัยและยุคสมัย ถ้าจะโต้แย้งว่า กรธ. คือผู้รู้ ผู้มีประสบการณ์ ผู้ที่คิดไว้ดีแล้วนั้น จะสอดคล้องกับคำว่า “มมังการ” หรือไม่

 

กล่าวคือ กรธ. มีการสำคัญว่ารัฐธรรมนูญเป็นของเรา เป็นของ กรธ. จนเกินไปหรือไม่ กรธ. คือผู้บรรลุซึ่งสัจธรรมทางการเมืองแล้ว ถ้าจะแก้กฎที่ กรธ. วางไว้ ก็จึงต้องการทั้งเสียงข้างมากสัมบูรณ์ของรัฐสภา รวมทั้งเสียงของ ส.ว. 1 ใน 3 และของ ส.ส. ฝ่ายค้านกว่าร้อยละ 20 และในบางเรื่องต้องการเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิเลือกตั้งนับสิบล้านคนเชียวหรือ หากเกิดการขัดกันเองในกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญด้วยกัน จะต้องตีความข้าง ๆ คู ๆ อย่างนั้นหรือ หรือถ้าทำตามตัวอักษรที่เขียนแล้วเกิดปัญหาทางปฏิบัติ เช่น ในเรื่องการจัดสรร ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ที่ไม่ลงตัวในความเห็นของหลายคน หรือเรื่องไม่ถวายสัตย์ปฏิญาณตนไม่ครบตามรัฐธรรมนูญก็ให้นิ่ง ๆ เสีย ถือว่าไม่ขัดรัฐธรรมนูญหรือเป็นเรื่องที่ไม่ควรอยากรู้กระนั้นหรือ มีข้อสังเกตว่า สิ่งที่แข็งแกร่งอาจเปราะคือหักง่าย สิ่งที่อ่อนตัวได้จะยั่งยืนกว่า การเขียนมาตรา 256 ให้แข็งแกร่งมาก อาจจะพาไปถึงทางตัน

 

ถ้าดูตามสถิติ 86 ปีของการมีรัฐธรรมนูญ “ถาวร” มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 15 ครั้ง ซึ่งจำแนกได้ดังนี้ ฉบับปี 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 3 ครั้ง ปี 2490 แก้ไข 3 ครั้ง ปี 2517 แก้ไข 1 ครั้ง ปี 2521 แก้ไข 2 ครั้ง ปี 2534 แก้ไข 6 ครั้ง ปี 2540 แก้ไข 1 ครั้ง แทบทุกครั้งที่แก้ไข ก็อาศัยเพียงเสียงข้างมากในสภา จะเห็นได้ว่า มิใช่ว่าประเทศเรามีปัญหาการแก้ไขรัฐธรรมนูญจนพร่ำเพรื่อ (ช่วงปี 2535-2539 มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อย และมีการเรียกร้องให้แก้ไขรัฐธรรมนูญจากฝ่ายประชาชนจนในที่สุดก็แกไขเพิ่มเติมมาตรา 211 ของรัฐธรรมนูญ 2434 เพื่อให้มี สสร. จึงมีการแก้ไขมากที่สุดถุง 6 ครั้ง)

 

มิใช่ว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาเป็นการเอื้อประโยชน์แก่ฝ่ายการเมืองฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (ช่วงปี 2544 – 2549 มีพรรคการเมืองหนึ่งที่ครองเสียงข้างมาก แต่ก็ไม่มีความพยายามที่จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อเอื้อประโยชน์แก่พรรคการเมืองนั้น) การที่จะบัญญัติให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญในบางเรื่องบางหมวดต้องทำประชามติก่อนนั้น มิได้เป็นธรรมเนียมปฏิบัติมาก่อน (มีประชามติเฉพาะการรับร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับสองครั้งในปี 2550 และปี 2559) เรื่องนี้ยังต้องถกแถลงในข้อดีข้อเสียอีกพอสมควร

 

 ผมขอจบบทความนี้ก่อน และหวังจะเขียนต่อว่า ในการเสนอแก้ไข มาตรา 256 นั้น ควรใส่เรื่อง สสร. ไว้หรือไม่อย่างไร ทั้งนี้โดยอ้างอิงถึง มาตรา 211ที่แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2539 เพื่อให้มี สสร. นั่นเอง