Columnist

กฎหมายพรรคการเมืองในอังกฤษ( 2 )

20 มีนาคม 2020 เวลา 7:10
กฎหมายพรรคการเมืองในอังกฤษ( 2 )
เปิดอ่าน 756
พิพิธภัณฑ์ความคิด
ไชยันต์ ไชยพร

พรรคการเมืองในประเทศปชต.พัฒนาแล้วมีสถานะเป็นสมาคมเอกชนในช่วงก่อนมีกม.พรรรคการเมือง

จากข้อถกเถียงเกี่ยวกับคำตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่  พบว่ามีงานของ Anika Gauja  (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy: 2010)  ที่ผู้เขียนเห็นว่ามีประโยชน์ และนำเสนอไปคราวที่แล้ว ซึ่งสามารถสรุปประเด็นสำคัญได้ดังนี้

คือ หนึ่ง ประเทศที่ปกครองโดยกฎหมายจารีตประเพณีและมีวัฒนธรรมของประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เหมือนกันและเป็นประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางการเมืองที่อยู่ในระดับเดียวกัน อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย  มีมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมพรรคการเมืองที่แตกต่าง แต่กระนั้น ก็มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นเหมือนกันทุกประเทศ  

สอง การออกกฎหมายเพื่อควบคุมสถานะและการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของพรรคการเมืองในฐานะตัวแสดงสำคัญของระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่แตกต่างกันใน ๕ ประเทศ  เกิดจากการที่ผู้บัญญัติกฎหมายและผู้พิพากษาที่ตีความตัวบทกฎหมายของแต่ละแห่งมีชุดปทัสถานเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยตัวแทนและการทำหน้าที่ของตัวแทนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้การจัดวางตำแหน่งแห่งที่และการออกมาตรการควบคุมพรรคการเมืองในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามไปด้วย                                                     

สาม ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านี้ทั้งหมด  ยังวางอยู่บนสาเหตุหลักหรือสาเหตุพื้นฐานร่วมกัน  คือ ทุกประเทศล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการรวมศูนย์อำนาจในพรรค  (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองของทุกฝ่าย                                                                                                                                

สี่ การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการรับรองสถานะของพรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นช้ามาก เนื่องจากบรรดานักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนมิได้ตระหนักถึงความสำคัญของพรรคการเมืองที่เป็นแกนกลางและปัจจัยสำคัญในการจัดวางกลไกของระบอบการเมือง            

ห้า ก่อนหน้าที่จะมีการออกกฎหมายเกี่ยวกับพรรคการเมืองอย่างเป็นกิจจะลักษณะเมื่อไม่นานมานี้   พรรคการเมืองเป็นสมาคมเอกชนที่กฎหมายไม่ได้ให้สิทธิหรือหน้าที่ใดใดที่ทำให้แตกต่างไปจากสมาคมหรือองค์กรเอกชนอื่น ๆ  อันส่งผลให้มาตรการทางกฎหมายต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นก่อนหน้าที่จะเกิดกฎหมายพรรคการเมือง (หากมี) มักเป็นไปในลักษณะของมาตรการที่มุ่งบังคับใช้กับการแข่งขันของผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละคนในระดับเขตเลือกตั้ง  มากกว่าที่จะเป็นกฎหมายที่มีขึ้นเพื่อควบคุมการแข่งขันของพรรคการเมืองในระดับชาติ          

ข้อห้านี่ ขอย้ำนะครับว่า พรรคการเมืองในประเทศประชาธิปไตยพัฒนาแล้วมีสถานะเป็นสมาคมเอกชนในช่วงก่อนหน้าที่จะมีการออกกฎหมายเกี่ยวกับพรรคการเมืองอย่างเป็นกิจจะลักษณะเมื่อไม่นานมานี้   สาเหตุที่เป็นเช่นนั้น คำตอบก็อยู่ที่ข้อสี่ นั่นคือ              

การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการรับรองสถานะของพรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นช้ามาก เนื่องจากบรรดานักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนมิได้ตระหนักถึงความสำคัญของพรรคการเมืองที่เป็นแกนกลางและปัจจัยสำคัญในการจัดวางกลไกของระบอบการเมือง  เข้าทำนองว่า ในประเทศพัฒนาแล้ว  คนมารวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนสมาคมตั้งแต่ยังไม่มีประชาธิปไตย แล้วค่อยๆพัฒนาเป็นกลุ่มผลประโยชน์แล้วค่อยๆพัฒนาเป็นพรรคการเมือง ทำให้พรรคการเมืองที่เกิดขึ้นจึงอยู่ภายใต้กฎหมายเอกชนจากการก่อตั้งเป็นสมาคมกลุ่มก้อนครั้งแรก  ซึ่งการเกิดพรรคการเมืองในประเทศพัฒนาแล้ว มันเป็นไปตามทฤษฎีรัฐศาสตร์ 101 เปี๊ยบเลย ถ้าใครมีความรู้รัฐศาสตร์อย่างพื้นฐานที่สุดย่อมรู้ว่า ทฤษฎีการเกิดพรรคการเมืองนั้นพัฒนามาจากกลุ่มผลประโยชน์ หากไม่ได้พัฒนามาจากกลุ่มผลประโยชน์หรือกลุ่มก้อนสมาคมเอกชน ก็จัดเป็นพรรคการเมืองแบบโตลัดผิดปกติ เหมือนกับที่เกิดขึ้นในประเทศด้อยพัฒนาหรือกำลังพัฒนาที่วันดีคืนดี ก็มีรัฐธรรมนูญมีประชาธิปไตยขึ้นมา และอยากจะตั้งพรรคก็ตั้งขึ้นมาได้ทันที !                                                                     

ด้วยเหตุนี้ ตามทฤษฎีพรรคการเมืองฝรั่งเขาจึงไม่ให้ยุบพรรคกันง่ายๆ เพราะกว่าจะตั้งพรรคการเมืองที่เป็นพรรคจริงๆ มันยากและต้องใช้เวลานาน

 


แม้ว่าพรรคการเมืองอังกฤษจะยังคงสถานะดั้งเดิมคือเป็นสมาคมเอกชน แต่ต่อมาก็ต้องออกกฎหมายมาควบคุมเรื่องการบริหารจัดการการเงินของพรรคการเมืองขึ้น โดยในปี ค.ศ. ๑๙๗๕ รัฐสภาได้ตัดสินใจผ่านกฎหมายจ่ายเงินอุดหนุน (short money) ให้แก่พรรคฝ่ายค้านทุกพรรคที่มี สส. ตั้งแต่สองคนขึ้นไปและได้รับคะแนนเสียงจากทั้งประเทศรวมกันมากกว่า ๑๕๐,๐๐๐ เสียง เพื่อสนับสนุนการทำหน้าที่ในรัฐสภาของสมาชิกสภาฝ่ายค้านทุกพรรคที่ผ่านเงื่อนไขดังกล่าว  แต่กระนั้นก็ยังไม่มีมาตรการทางกฎหมายใดใดของรัฐสภาที่จะถือเป็นการรองรับสถานะทางกฎหมายของพรรคการเมืองอย่างชัดเจน                                 

จนกระทั่งในปี ค.ศ. ๑๙๙๘ รัฐสภาอังกฤษได้ออกกฎหมาย Registration of Political Parties Act และ Political Parties, Elections and Referendums Act ในปี ค.ศ. 2000 ซึ่งบังคับให้พรรคการเมืองต้องมีการจัดองค์กร  รวมถึงธรรมนูญของพรรค ตลอดจนการบริหารจัดการการเงินของพรรคอย่างชัดเจน เพื่อแจ้งให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (electoral commissioner) ของสหราชอาณาจักรรับทราบ   กฎหมายดังกล่าวยังระบุหน้าที่และมาตรการในการควบคุมการระดมทุนและการใช้จ่ายเงินของพรรคการเมืองอีกด้วย  โดยปัจจัยที่นำไปสู่การออกกฎหมายลายลักษณ์อักษรเพื่อรับรองสถานะของพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรมีลักษณะเดียวกันกับที่เกิดขึ้นในออสเตรเลียและแคนาดา 

นั่นคือ เป็นผลลัพธ์ที่ได้รับอิทธิพลมาจากการโต้เถียงในเรื่องงบประมาณและการใช้จ่ายเงินในทางการเมือง ซึ่งมีเจตนาที่จะแสวงหาวิธีการควบคุมการใช้จ่ายเงินของพรรคการเมือง มากกว่าที่จะเป็นกฎหมายซึ่งมีเจตนาจะยกระดับสถานะของพรรคการเมืองให้อยู่เหนือกว่าสมาคมหรือองค์กรเอกชนอื่น ๆ อย่างแท้จริงมาตั้งแต่ต้น

นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายในมิติอื่น ๆ ที่แม้จะไม่ได้ออกมาเพื่อรับรองสถานะของพรรคการเมืองโดยตรง  แต่มีขึ้นเพื่อสร้างมาตรการบางอย่างในการควบคุมพฤติกรรมและการดำเนินการของพรรคการเมือง  เช่น  การควบคุมในมิติที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชั่นในกระบวนการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักรที่ปรากฏในกฎหมาย Representation of the People Act 1883 ซึ่งระบุรายละเอียดของการกระทำที่ถือเป็นการทุจริตคอร์รัปชั่น  เช่น ข้อหาจ่ายสินบนจากการมอบเงินหรือตำแหน่งให้เพื่อเป็นการตอบแทนให้กับบุคคลที่มาลงคะแนนเสียงเลือกตั้งให้แก่พรรคตน  หรือข้อหาซื้อเสียงด้วยการให้อามิสสินจ้างอื่น ๆ ที่กฎหมายระบุไว้ว่ายังรวมถึงการแจกอาหาร เครื่องดื่ม และการจัดมหรสพอีกด้วย 

หรือข้อหาใช้อิทธิพลหรือกำลังในการข่มขู่ให้คนไปเลือกตั้งหรือไม่ไปเลือกตั้ง หรือแม้แต่จ่ายเงินให้กับผู้สมัครเพื่อให้ถอนตัวจากการเลือกตั้ง  ซึ่งทั้งหมดล้วนแล้วแต่เป็นการกระทำที่มีบทลงโทษทั้งที่เป็นโทษการจำคุกหรือโทษปรับเงินทั้งสิ้น เป็นต้น  หรือการควบคุมในมิติของการโฆษณาหาเสียงผ่านสื่อของพรรคการเมืองในอังกฤษที่ถูกควบคุมด้วยกฎหมาย Broadcasting Act 1990 ที่ระบุห้ามมิให้พรรคการเมืองใดใดทำการโฆษณาหาเสียงในโทรทัศน์หรือวิทยุ  แต่สามารถซื้อโฆษณาบนหน้าหนังสือพิมพ์หรือแผ่นป้ายโฆษณาตามสถานที่ต่าง ๆ ได้  เป็นต้น 


ขณะเดียวกัน การดำเนินกิจกรรมหาเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรดำเนินไปโดยปราศจากเงินช่วยเหลืออุดหนุนใดใดจากภาครัฐ เช่นเดียวกันกับที่ปรากฏในประเทศนิวซีแลนด์  แม้ว่ากฎหมาย Political Parties, Elections and Referendums Act ในปี ค.ศ. ๒๐๐๐ (PPERA) จะอำนวยสิทธิประโยชน์เล็ก ๆ น้อย ๆ บางอย่างในระหว่างการหาเสียงให้กับผู้สมัครของพรรคการเมืองก็ตาม เช่น อนุญาตให้ใช้สถานที่ราชการเพื่อการหาเสียงได้ฟรี  หรืออนุญาตให้พรรคการเมืองหาเสียงผ่านสถานีวิทยุโทรทัศน์กระจายเสียงได้อย่างเท่าเทียมกันตามที่ถูกแบ่งสรรให้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย เป็นต้น  และในมิติสุดท้าย คือเรื่องการระดมทุนและการใช้จ่ายเงินที่ได้จากการระดมทุนของพรรคการเมือง      

เพราะก่อนหน้าปี ค.ศ. ๒๐๐๐  มาตรการเดียวที่มีการบังคับใช้คือการควบคุมเพดานค่าใช้จ่ายในการหาเสียงของผู้สมัครแต่ละคน  และยังมีช่องโหว่จากการไม่ได้กำหนดเพดานค่าใช้จ่ายของพรรคการเมืองแต่ละพรรค ดังนั้นหลังปี ค.ศ. ๒๐๐๐   หลังมีประกาศใช้ กฎหมาย Political Parties, Elections and Referendums Act แล้ว พรรคการเมืองทุกพรรคจะต้องแสดงบัญชีการใช้จ่ายทุกสองสัปดาห์ให้เป็นที่รับทราบ และทุกสัปดาห์ในกรณีที่อยู่ในช่วงของการหาเสียงเลือกตั้ง  และรวมถึงการกำหนดเพดานค่าใช้จ่ายในการหาเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมือง  ที่ตามมาด้วยการออกพระราชบัญญัติ Electoral Administration Act ในปี ค.ศ. ๒๐๐๖ ที่ระบุเพิ่มเติมจาก PPERA ให้พรรคการเมืองต้องแสดงรายการบริจาคและรายรับทั้งหมดของพรรค นอกจากนี้กฎหมายยังระบุให้พรรคการเมืองสามารถรับเงินบริจาคทั่วไปได้ไม่เกิน ๒๐๐ ปอนด์  เงินบริจาคที่มากกว่า ๒๐๐ ปอนด์จะต้องเป็นเงินที่มีที่มาที่ถูกต้องตามที่กฎหมาย PPERA กำหนดซึ่งเป็นหน้าที่ของพรรคการเมืองที่จะต้องตรวจสอบที่มาของเงินดังกล่าว เช่น เป็นเงินของบุคคลที่มีรายชื่อในทะเบียนและมีสิทธิเลือกตั้งในสหราชอาณาจักร  จากบริษัทที่จัดตั้งในสหราชอาณาจักร  จากพรรคการเมือง หรือสหภาพในสหราชอาณาจักร  ดังนั้น เงินบริจาคที่มีที่มาจากต่างประเทศจึงเป็นสิ่งที่กฎหมาย PPERA ระบุห้าม  นอกจากนี้ แม้ว่าพรรคการเมืองพรรคเล็กจะมีปัญหาในทางปฏิบัติที่จะมีศักยภาพเพียงพอที่จะดำเนินการตามกฎหมาย PPERA ได้  ดังนั้น ในปัจจุบันคณะกรรมการการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักรจึงมีหน้าที่สนับสนุนและช่วยเหลือพรรคการเมืองที่ได้รับการจดทะเบียนให้สามารถดำเนินการตามมาตรการที่ระบุไว้ใน PPERA ได้อย่างครบถ้วน            

สรุปคือ แม้ว่าสถานะของพรรคการเมืองอังกฤษจะอยู่ในสถานะของสมาคมเอกชน อันเป็นสถานะดั้งเดิมที่เริ่มเกิดขึ้นมาตั้งแต่แรกเริ่ม และไม่ได้มีการออกกฎหมายมาเปลี่ยนสถานะให้เป็นมหาชน  แต่กระนั้น  ก็ได้มีการออกกฎหมายควบคุมการบริหารจัดการทางการเงินที่มีข้อบังคับรายละเอียดหยุมหยิมมากมาย  จนเรียกได้ว่า พรรคการเมืองไม่ได้มีสิทธิ์เสรีภาพในการบริหารจัดการทางการเงินเหมือนสมาคมเอกชนทั่วไป แต่ก็ได้รับอภิสิทธิ์ในการใช้ทรัพยากรบางอย่างในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งโดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย   แต่การออกกฎหมายควบคุมพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นมาในช่วงไม่นานมานี้ ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย  หรืแม้แต่ประเทศไทยเอง ต่างล้วนอยู่ภายใต้วัตถุประสงค์ที่ต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการรวมศูนย์อำนาจในพรรค  (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองของทุกฝ่าย  เพราะฉะนั้น พรรคการเมืองไทยจะมีสถานะนิติบุคคลเอกชนหรือมหาชน ก็ไม่สำคัญเท่ากับว่าจะต้องอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติพรรคการเมืองที่มีเป้าหมายต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการรวมศูนย์อำนาจในพรรค                                                                                                     

หรือถ้าท่านใดเห็นว่า การกู้เงินหัวหน้าพรรคเจ้าเดียวเป็นจำนวนเกือบสองร้อยล้านนั้นไม่ได้สร้างเงื่อนไขให้เกิดการรวมศูนย์อำนาจในพรรค ก็กรุณาชี้แนะผู้เขียนด้วย  ยินดีรับฟังครับ  [email protected]  เพราะพรรคการเมืองอื่นๆเขาเสียเปรียบไปแล้วในการเลือกตั้งมีนาคมปีที่แล้ว เพราะไม่รู้ว่ากู้หัวหน้าพรรคได้มากขนาดนั้น หรือไม่มีหัวหน้าพรรคเป็นมหาเศรษฐีให้กู้ แล้วจะชดเชยความเสียเปรียบที่เกิดขึ้นนี้ได้อย่างไร ?

 

 



Add LINE ติดตามข่าวสารจากเรา @nationweekend คุณจะไม่พลาดข่าวเจาะ เราวิเคราะห์ทุกสถานการณ์ร้อน