กฎหมายพรรคการเมืองในอังกฤษ

เนื่องจากสหราชอาณาจักรคือประเทศที่เป็นต้นทางของตัวแบบการปกครองให้กับประเทศอื่นๆ

จากกรณียุบพรรคอนาคตใหม่ ทำให้ผมได้มีโอกาสได้รับความรู้จากนักนิติศาสตร์ที่อธิบายถึงสถานะของพรรคการเมืองในประเทศสำคัญๆในตะวันตก ฟังแล้ว ก็ให้นึกสงสัยใคร่รู้ว่าตกลงแล้ว มันเป็นยังไงกันแน่ ? ทำให้ผมต้องไปค้นดูว่ามีใครเขียนอะไรเกี่ยวกับเรื่องแบบนี้ไว้บ้าง  ก็เลยพบข้อเขียนอันหนึ่ง จึงนำมาเล่าสู่กันฟัง เพื่อพัฒนาความคิดความอ่านกัน   

จากการศึกษาของ Anika Gauja  (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy: 2010) พบว่า  ประเทศที่ปกครองโดยกฎหมายจารีตประเพณีและมีวัฒนธรรมของประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เหมือนกันและเป็นประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางการเมืองที่อยู่ในระดับเดียวกัน อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย  กลับมีมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมพรรคการเมืองที่แตกต่าง แต่จะมีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นเหมือนกันทุกประเทศ  

Gauja  ต้องการเสนอว่า การออกกฎหมายเพื่อควบคุมสถานะและการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของพรรคการเมืองในฐานะตัวแสดงสำคัญของระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่แตกต่างกันใน ๕ ประเทศ  เกิดจากการที่ผู้บัญญัติกฎหมายและผู้พิพากษาที่ตีความตัวบทกฎหมายของแต่ละแห่งมีชุดปทัสถานเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยตัวแทนและการทำหน้าที่ของตัวแทนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้การจัดวางตำแหน่งแห่งที่และการออกมาตรการควบคุมพรรคการเมืองในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามไปด้วย   

แต่ปรากฏ การณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านี้ทั้งหมด  ยังวางอยู่บนสาเหตุหลักหรือสาเหตุพื้นฐานร่วมกัน  คือทุกประเทศล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการรวมศูนย์อำนาจในพรรค  (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองของทุกฝ่าย

จากการสำรวจวรรณกรรมการศึกษาเกี่ยวกับการออกกฎหมายควบคุมการพรรคการเมืองที่มีมาก่อนหน้า  Gauja พบว่าแม้จะมีงานเขียนจำนวนมากให้ความสนใจประเด็นเรื่องพรรคการเมือง  การเลือกตั้ง และระบบเลือกตั้ง  แต่มีงานเขียนส่วนน้อยมากที่ให้ความสนใจมาตรการทางกฎหมายเพื่อควบคุมพรรคการเมืองในระบอบเสรีประชาธิปไตย และรวมถึงงานของ Vernon Bogdanor (The constitution and the Party system in the twentieth century:2004)  ที่กล่าวว่า  การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการรับรองสถานะของพรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นช้ามาก

เนื่องจากบรรดานักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนมิได้ตระหนักถึงความสำคัญของพรรคการเมืองที่เป็นแกนกลางและปัจจัยสำคัญในการจัดวางกลไกของระบอบการเมือง เพราะก่อนหน้าที่จะมีการออกกฎหมายเกี่ยวกับพรรคการเมืองอย่างเป็นกิจจะลักษณะเมื่อไม่นานมานี้  

สถานะของพรรคการเมืองในประเทศเสรีประชาธิปไตยที่ปกครองโดยใช้กฎหมายจารีตประเพณีอย่างประเทศสหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย  แคนาดา  และนิวซีแลนด์ แทบจะไม่แตกต่างไปจากสมาคม (voluntary association) อย่างหนึ่ง  พรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้จึงไม่ได้มีความแตกต่างจากสมาคมกีฬาหรือสมาคมทางสังคมอื่น ๆ  หรือที่ Jean Blondel (Voters, Parties and Leaders: The Social Fabric of British Politics: 1963)

อธิบายไว้ว่า พรรคการเมืองในอังกฤษ คือ สมาคมเอกชนที่กฎหมายไม่ได้ให้สิทธิหรือหน้าที่ใดใดที่ทำให้แตกต่างไปจากสมาคมหรือองค์กรเอกชนอื่น ๆ  อันส่งผลให้มาตรการทางกฎหมายต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นก่อนหน้าที่จะเกิดกฎหมายพรรคการเมือง (หากมี) มักเป็นไปในลักษณะของมาตรการที่มุ่งบังคับใช้กับการแข่งขันของผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละคนในระดับเขตเลือกตั้ง  มากกว่าที่จะเป็นกฎหมายที่มีขึ้นเพื่อควบคุมการแข่งขันของพรรคการเมืองในระดับชาติ                     

กฎหมายที่เป็นจุดเปลี่ยนของมาตรการในการควบคุมพรรคการเมืองในกรณีของประเทศสหราชอาณาจักร  คือ Representation of the People Act 1918 และพระราชบัญญัติที่ตามมาทีหลังที่สุดในบรรดาประเทศที่เหลือ คือ Parliament Acts, Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (หรือที่เรียกว่ากฎหมาย PPERA) ซึ่งมีความน่าสนใจอย่างมาก

เนื่องจากสหราชอาณาจักรคือประเทศที่เป็นต้นทางของตัวแบบการปกครองให้กับประเทศอื่น ๆที่ผู้ศึกษานำมาเปรียบเทียบ  แต่กลับกลายเป็นว่า  สหราชอาณาจักรมีพัฒนาการที่ช้าที่สุดในการออกกฎหมายรับรองสถานะและควบคุมการดำเนินกิจกรรมของพรรคการเมืองในห้าประเทศที่กล่าวไป โดยพัฒนาการของการออกกฎหมายรับรองสถานะพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักร เริ่มก่อตัวขึ้น ค.ศ. 1937 เมื่อรัฐสภาออกกฎหมายที่เรียกว่า the Minister of the Crown Act  เพื่อให้เงินเดือนผู้นำฝ่ายค้านในรัฐสภา หัวหน้าวิปฝ่ายค้าน  รวมถึงนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี  ซึ่ง Bogdanor อ้างว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวเป็นการยอมรับโดยนัยเป็นครั้งแรกว่ารัฐสภาอังกฤษคือสภาสามัญที่ประกอบไปด้วยพรรคการเมืองคือ พรรครัฐบาลกับพรรคฝ่ายค้าน มิใช่สมาชิกรัฐสภาในฐานะปัจเจกบุคคล  และถือเป็นครั้งแรกที่กฎหมายของอังกฤษที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาที่มีการระบุถึงการดำรงอยู่ของพรรคการเมืองในเนื้อหาอย่างชัดเจน

พัฒนาการการรับรองสถานะของพรรคการเมืองโดยกฎหมายของสหราชอาณาจักรก้าวไปอีกขั้นหนึ่งใน ค.ศ. 1969 จากการที่รัฐสภาตรากฎหมาย the Representation of the People Act ซึ่งอนุญาตให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตต่าง ๆ สามารถระบุชื่อพรรคการเมืองที่ตนสังกัดลงไปในบัตรเลือกตั้งได้  แม้ตัวกฎหมายจะยังไม่ได้มีเนื้อหารับรองการดำรงอยู่อย่างพรรคการเมืองอย่างชัดเจน  เนื่องจากถูกต่อต้านโดยพรรคอนุรักษ์นิยมในรัฐสภา 

ด้วยเหตุผลที่ว่าตัวกฎหมายไม่สอดคล้องกับโครงสร้างของพรรคและทำให้การปฏิบัติงานของพรรคในแต่ละเขตเลือกตั้งกระทำได้ยากขึ้น 

นอกจากนี้ยังมีฝ่ายต่อต้านในรัฐสภาที่ให้เหตุผลว่า  กฎหมายดังกล่าวให้อำนาจเจ้าของพรรคการเมืองมีอำนาจในการตัดสินใจเหนือผู้สมัคร โดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ   (ต่อสัปดาห์หน้าจะมีการพูดถึงกฎหมายพรรคการเมืองที่ว่าด้วยเรื่องการบริหารจัดการการเงินของพรรคอย่างชัดเจน !)

ภาพเขียนเสียดสีการเลือกตั้งของอังกฤษในศตวรรษที่สิบแปด ที่กลุ่มการเมืองที่เรียกว่า Whig ซื้อเสียงผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งด้วยเงิน การเลี้ยงอาหารและสุรา และความบันเทิงต่างๆ