Columnist

เจตนารมณ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญ

5 กันยายน 2019 เวลา 05:20 น.

เปิดอ่าน 37
โคทม อารียา

                รัฐธรรมนูญ (รธน.) 2540 ระบุไว้ในอารัมภบทว่า “สาระสำคัญเป็น(1) การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน (2) ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้ง(3) ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งนี้(4) โดยได้คำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ”

 

                ส่วนรัฐธรรมนูญ 2560 มีข้อความในอารัมภบทเพื่อแสดงเจตนารมณ์ไว้ดังนี้ “(1) การมีสิทธิเสรีภาพเป็นหลัก การจำกัดตัดสิทธิเสรีภาพเป็นข้อยกเว้น แต่การใช้สิทธิเสรีภาพดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์เพื่อคุ้มครองส่วนรวม (2) การกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต่อประชาชนเช่นเดียวกับการให้ประชาชนมีหน้าที่ต่อรัฐ (3) การวางกลไกป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เข้มงวด เด็ดขาด เพื่อมิให้ผู้บริหารที่ปราศจากคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลเข้ามามีอำนาจในการปกครองบ้านเมืองหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ ตลอดจน(4) ได้กำหนดกลไกอื่น ๆ ตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ระบุไว้ เพื่อใช้เป็นกรอบในการพัฒนาประเทศตามแนวนโยบายแห่งรัฐและยุทธศาสตร์ชาติซึ่งผู้เข้ามาบริหารประเทศแต่ละคณะจะได้กำหนดนโยบายและวิธีดำเนินการที่เหมาะสมต่อไป ทั้งยัง(5) สร้างกลไกในการปฏิรูปประเทศในด้านต่าง ๆ ที่สำคัญและจำเป็นอย่างร่วมมือร่วมใจกัน รวมตลอดทั้ง(6) การลดเงื่อนไขความขัดแย้งเพื่อให้ประเทศมีความสงบสุขบนพื้นฐานของความรู้รักสามัคคีปรองดอง”


    

 

            เราควรเปรียบเทียบอารัมภบทของรัฐธรรมนูญทั้งสองโดยเรียงตามข้อความของ รธน. 2560 ดังนี้
 

  1. ในเรื่องสิทธิเสรีภาพ รธน. 2560 ระบุการจำกัดสิทธิเสรีภาพไว้เพื่อ “คุ้มครองส่วนรวม” เช่น บัญญัติว่าเสรีภาพในการปฏิบัติหรือประกอบพิธีกรรมตามหลักศาสนาต้องไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของปวงชนชาวไทย ไม่เป็นอันตรายต่อความปลอดภัยของรัฐ และไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน
     
  2. รธน. 2560 มีหมวดว่าด้วย “หน้าที่ของรัฐ” ตามความในอารัมภบทที่ว่า “รัฐมีหน้าที่ต่อประชาชนเช่นเดียวกับการให้ประชาชนมีหน้าที่ต่อรัฐ” แต่ก็ถูกวิจารณ์ว่า การย้ายเรื่องบางเรื่องที่เป็นสิทธิเสรีภาพของประชาชนมาอยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐนั้น เท่ากับเป็นการย้ายเรื่องเหล่านั้นจากการที่ประชาชนสามารถเรียกร้องต่อรัฐได้อย่างสมบูรณ์ มาเป็นเรื่องที่รัฐเป็นตัวตั้งและสามารถวินิจฉัยและเลือกขอบเขตการทำหน้าที่ของตน
     
  3. รธน. 2560 ระบุเจตนารมณ์ที่จะ “ขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เข้มงวด เด็ดขาด เพื่อมิให้ผู้บริหาร ... ใช้อำนาจตามอำเภอใจ” ผู้ร่าง รธน. จึงยกย่องผลงานของตนว่าเป็น “ฉบับปราบโกง” แต่ก็ต้องยอมรับว่า แม้ผู้นำ คสช. ส่วนใหญ่ ไม่มีข้อครหาในเรื่องการคดโกง แต่บทบัญญัติที่เข้มงวด ไม่น่าจะเป็นปัจจัยเพียงพอในการลดการโกง คำว่า “ปราบโกง” จึงเป็นการสร้างวาทกรรมทางการเมืองเพื่อให้ฝ่ายตนดูดีมากกว่า การคอร์รัปชั่นมิได้ลดลงในสมัย คสช. และรัฐบาลที่สืบทอดอำนาจ คสช. ก็รับคนที่มีชื่อเสียงไม่สู้ดีเข้ามาร่วม อีกประการหนึ่ง การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของ รธน. ชั่วคราว น่าจะเข้าข่ายการใช้อำนาจตามอำเภอใจหรือไม่ ถ้าใช่ ทำไม รธน. 2560 จึงบัญญัติไว้มาตรา 279 ว่า “บรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ...มีผลใช้บังคับในทางรัฐธรรมนูญ ทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร หรือทางตุลาการ”ในเรื่องการลดการทุจริตนั้น รธน. 2540 มุ่งไปที่ภาคประชาชนมากกว่า โดยระบุสาระสำคัญว่า “ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ ... ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น”
     
  4. รธน. 2560 ได้วาง “กรอบในการพัฒนาประเทศตามแนวนโยบายแห่งรัฐและยุทธศาสตร์ชาติ” ซึ่งมองได้ในแง่ดีว่า ประสงค์ให้ “ผู้เข้ามาบริหารประเทศแต่ละคณะ” นำไปใช้เพื่อพัฒนาประเทศให้เหมาะสม แต่ในอีกแง่หนึ่ง ก็มองได้ว่า รัฐบาล คสช. ถือตนว่ารู้ดีและมองแนวการพัฒนาในอีก 20 ปีข้างหน้าได้ดีกว่าผู้บริหารประเทศแต่ละคณะในอนาคต ในเรื่องนี้ รธน. 2540 เพียงแต่บัญญัติเจตนารมณ์ว่าต้องการ “ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น”
     
  5. รธน. 2560 วาดหวังในเรื่องการ “สร้างกลไกในการปฏิรูปประเทศในด้านต่าง ๆ ที่สำคัญและจำเป็นอย่างร่วมมือร่วมใจกัน” จึงได้บัญญัติให้ดำเนินการปฏิรูปอย่างกว้างขวางใน 6 ด้าน รวมตลอดถึงในด้านที่ 7 ซึ่งเป็นด้านอื่น ๆ โดยกำหนดให้เริ่มดำเนินการปฏิรูปในแต่ละด้านภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ซึ่งก็ผ่านไปแล้วโดยการ “ร่วมมือร่วมใจกัน” ของผู้ใกล้ชิดกับวงการ คสช. เป็นสำคัญ อีกประการหนึ่ง ยังมีบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลว่า “ร่างพระราชบัญญัติที่จะตราขึ้นเพื่อดำเนินการตามหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ ให้เสนอและพิจารณาในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา” หมายความว่า ส.ว. ที่ คสช. เสนอแต่งตั้ง สามารถร่วมพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ใด ๆ ที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าตราขึ้นเพื่อการปฏิรูปด้วยได้
     
  6. รธน. 2560 เสนอที่จะ “ลดเงื่อนไขความขัดแย้งเพื่อให้ประเทศมีความสงบสุขบนพื้นฐานของความรู้รักสามัคคีปรองดอง” ซึ่งย่อมเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา อย่างไรก็ดี แม้เรื่องความปรองดองจะเป็นข้ออ้างข้อหนึ่งของการรัฐประหารโดย คสช. แต่ในเวลาห้าปีเศษที่ คสช.ครองอำนาจอย่างสัมบูรณ์ ก็หาได้ดำเนินการใด ๆ อย่างเป็นรูปธรรมไม่
     
  7. แต่สิ่งสำคัญที่ขาดไปในการแสดงเจตนารมณ์ของ รธน. 2560แต่มีปรากฏอยู่ใน รธน. 2540 คือการ “ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง... (และการ) คำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ”

 

กล่าวโดยสรุปจากการแสดงเจตนารมณ์ของ รธน. ทั้งสองคือ รธน. 2540 กล่าวถึงประชาชนไว้ 3ข้อใน 4 ข้อที่เรียกว่าเป็น “สาระสำคัญ” จึงอาจเรียกได้ว่าเป็น “ฉบับของประชาชน” สำหรับ รธน. 2560 เมื่อพิจารณาเฉพาะข้อความที่ยกมาข้างต้น พบว่ากล่าวถึงประชาชนไว้ครั้งเดียว ว่ามีหน้าที่ต่อรัฐเช่นเดียวกับรัฐมีต่อประชาชน หากจะเรียกเป็น “ฉบับของรัฐ” ก็คงได้ นี่คือเหตุผลสำคัญที่ว่า ทำไมต้องแก้ไขเพิ่มเติม รธน. 2560 ให้ประชาชนกลับมาเป็นศูนย์กลาง
 

อย่างไรก็ดี ขอแสดงความเห็นเพิ่มเติมว่า หากจะแก้ไขเพิ่มเติม รธน. 2560 ทั้งฉบับก็ดี เกือบทั้งฉบับก็ดี (เหมือนการแก้ไขเพิ่มเติม รธน. 2534 เกือบทั้งฉบับในปี 2539) หรือเป็นบางมาตราก็ดี ก็ควรเริ่มที่การแก้ไขมาตรา 256 เพื่อให้การแก้ไขเพิ่มเติม รธน. 2560 สามารถกระทำได้โดยอาศัยเสียงข้างมากของสมาชิกรัฐสภา เหมือนอย่าง รธน. 2540
 

ถ้าต่อไปจะแก้ไขทั้งฉบับ หรือเกือบทั้งฉบับ ขอฝากว่าควรช่วยกันคิดถึงเจตนารมณ์หรือ “สาระสำคัญ” ให้ดี เพื่อเป็นกรอบคิดในการจัดทำรัฐธรรมนูญ โดยมี รธน. 2540 เป็นตัวอย่างว่า ได้ถือประชาชนเป็นศูนย์กลาง ซึ่งก็ควรยึดถือต่อไป แต่ก็อาจเสริมได้โดยให้ถือสังคมเป็นสำคัญเช่นกัน เช่น อาจมีเจตนารมณ์ที่จะสรรค์สร้างสังคมให้มีความเสมอภาค มีความเอื้ออาทรและเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ มีความเป็นปึกแผ่น (social cohesion) และความยุติธรรม (social justice) อีกทั้งควรให้ความสำคัญแก่ ธรรมชาติและการรักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรไว้ให้ลูกหลาน เพื่อความยั่งยืนสืบไปด้วย