Columnist

คิดวิเคราะห์การเมืองระหว่างประเทศกับ Graham T. Allison

25 มีนาคม 2020 เวลา 12:00
คิดวิเคราะห์การเมืองระหว่างประเทศกับ Graham T. Allison
เปิดอ่าน 484
คิดไม่รวบยอด
ศุภมิตร ปิติพัฒน์

การเมืองในระบบราชการไทยจะเป็นแบบไหน มีกี่แบบแต่ละแบบเล่นกันอย่างไรหรือภายใต้เงื่อนไขอะไร

คำถามหนึ่งที่คนแรกเรียนการเมืองระหว่างประเทศมักถามขึ้นมาเสมอคือ ถ้าต้องการจะวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศของประเทศใดประเทศหนึ่ง ในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง จุดตั้งต้นการวิเคราะห์ควรเริ่มที่การพิจารณาสภาพแวดล้อมภายนอกเข้ามาหาภายในว่าตั้งโจทย์ให้ประเทศนั้นต้องตอบสนองอย่างไร หรือว่าน่าจะวิเคราะห์เงื่อนไขภายในก่อนแล้วตามไปพิจารณาโอกาสและข้อจำกัดในสภาพแวดล้อมภายนอก อย่างไหนจะดีกว่ากัน

ตอบคนถามว่าทำได้ทั้ง ๒ แบบ  ขึ้นอยู่กับว่าอยากเปิดประเด็นอะไรออกมาวิเคราะห์ และส่วนที่อยากเปิดประเด็นนั้น อยู่ที่สภาพแวดล้อมภายนอก หรือว่าที่เงื่อนไขภายใน 

ตอบแค่นี้ คนแรกเรียนก็จะว่าเหมือนไม่ได้ตอบที่เขาต้องการทราบชัดๆ เลยต้องยกตัวอย่าง

เลยขอถือโอกาสใช้ตัวอย่างที่ตอบเขามาใช้เป็นบทความ “คิดไม่รวบยอด” สัปดาห์นี้นะครับ

ตัวอย่างที่ผมใช้ เป็นตัวอย่างจากผลงานอันมีชื่อเสียงของ Graham T. Allison ผลงานล่าสุดของเขาที่สร้างข้อถกเถียงและการอภิปรายตามมาอยู่ไม่น้อย เป็นการพิจารณาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจในสภาพแวดล้อมระหว่างประเทศ จากการขยับสถานะของจีนก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจโลก  Allison ชี้ว่าโครงสร้างอำนาจในระบบระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปเช่นนี้มีโอกาสสูงที่จะเป็นอันตรายต่อสันติภาพโลก เพราะเหตุจากประเทศมหาอำนาจตกอยู่ในสภาวะที่ Allison เรียกว่า Thucydides’s trap ซึ่งเขาได้ต้นแบบมาจากสงครามระหว่างนครรัฐกรีกในสมัยโบราณ

 


ธูซีดิดีส ผู้บันทึกความเป็นไปของสงครามคราวนั้นสรุปมูลเหตุการสงครามว่า It was the rise of Athens, and the fear that this instilled in Sparta, that made war inevitable.” และโดยนัยนี้ เขาจึงเห็นว่าเหตุแห่งการสงครามที่ธูซีดิดีสวิเคราะห์ไว้นี้สามารถนำมาใช้เป็นกรอบสำหรับวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจในสมัยปัจจุบันได้เป็นอย่างดี        

แต่งานของเขามิใช่การคาดการณ์หรือการวิเคราะห์ว่าสงครามระหว่างสหรัฐอเมริกา ผู้เป็นเจ้ามหาอำนาจเดิม กับจีน ผู้เป็นเจ้ามหาอำนาจใหม่ จะเกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ใช่หรือไม่ หรือในกรณีที่เกิดขึ้นจริงๆ ใครจะแพ้ใครจะชนะ แต่เขาใช้บทเรียนจากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา เช่นประวัติศาสตร์การทูตการสงครามในยุโรปก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 และสหรัฐอเมริกากับสหภาพโซเวียตในช่วงสงครามเย็น เพื่อเสนอคำแนะนำแนวทางอย่างเป็นเหตุเป็นผลว่า จีนกับสหรัฐฯ จะสามารถหลีกเลี่ยงสงครามใหญ่ระหว่างกันได้อย่างไร

การวิเคราะห์ของ Allison ข้างต้นเป็นตัวอย่างที่ดีของการวิเคราะห์ที่ตั้งต้นด้วยการเปลี่ยนแปลงในสภาพแวดล้อมภายนอก ซึ่งในที่นี้คือ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจ เพื่อที่จะเสนอแนะว่าสหรัฐอเมริกาและจีนควรทำอย่างไรจึงจะไม่ตามรอยอังกฤษและเยอรมนีในสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือระหว่างสปาร์ตากับเอเธนส์ในสมัยสงครามเพโลพอนเนเชียน  เป็นต้น

แต่งานคลาสสิคของ Allison ที่อยู่ยั้งยืนยงมาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา คือ Essence of Decision เป็นงานที่ให้ตัวแบบการวิเคราะห์ ภายใน”  3 แบบ สำหรับใช้อธิบายการตัดสินใจของสหรัฐอเมริกาต่อสหภาพโซเวียตในวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาในปีค.. 1962 นั่นคือ Rational Actor Model, Organizational Process model และ Bureaucratic Politics Model 

คนเรียนนโยบายต่างประเทศวิเคราะห์จะมีโอกาสได้ใช้ตัวแบบทั้ง 3 ของเขามาเป็นแบบฝึกหัดตั้งกรอบการอธิบายนโยบายต่างประเทศที่ต้องการศึกษากันทุกคน รวมทั้งใช้งานของเขาเป็นตัวเปิดประเด็นกับคำอธิบายที่มีอยู่ ดังจะเสนอตัวอย่างต่อไปนี้

1. ถ้าเราตั้งใจจะใช้ rational actor model มาอธิบายการดำเนินนโยบายต่างประเทศ โดยยอมรับสมมุติฐานตั้งต้นของตัวแบบนี้ ที่ถือว่าตัวแสดงใช้เหตุผลเป็นหลักในการตัดสินใจเลือก

แต่เนื่องจากว่าฐานคิดเกี่ยวกับการใช้เหตุผลนี้เป็นไปได้ในหลายระดับ เช่นคิดจากการมองประโยชน์แห่งชาติ คิดจากการมองประโยชน์ขององค์กร คิดจากการมองผลประโยชน์ของกลุ่ม คณะ พรรค พรรคพวก หรือของส่วนบุคคล เมื่อเป็นเช่นนี้ แม้ว่ายังถือว่าตัวแสดงใช้ instrumental rationality ในการพิจารณาทางเลือกต่างๆอยู่ แต่การตัดสินใจเลือกอาจให้ผลออกมาไม่เหมือนกันถ้าคนตัดสินใจในปัญหาเดียวกันพิจารณาจากฐานคิดคนละระดับ

เราจึงยังต้องตามศึกษาหาต่อไปว่าภายใต้เงื่อนไขอะไรที่จะทำให้การใช้เหตุผลจากฐานคิดแบบหนึ่งแบบใดโดดเด่นขึ้นมากำกับคัดท้ายการใช้เหตุผลในการตัดสินใจของตัวแสดง

วิธีจะช่วยให้ผู้ศึกษาเห็นและเสนอความเข้าใจการทำงานของเงื่อนไขดังว่าออกมาได้ดีที่สุดแบบหนึ่ง คือมองหากรณีที่เป็นความขัดแย้งสุดโต่งสักหน่อย ที่สร้างปัญหาและผลกระทบซัดเข้าใส่ทั้งผลประโยชน์แห่งชาติ ผลประโยชน์ที่เป็นสถานะความเข้มแข็งขององค์กร ของกลุ่ม พรรค พรรคพวก และผลกระทบต่อชีวิตราชการการทำงานในระดับส่วนบุคคล เพื่อจะได้เห็นว่าเมื่อตัวแสดงต้องเผชิญกับการขัดกันของผลประโยชน์ที่สร้างผลกระทบหลายระดับพร้อมกันเช่นนี้ เขาหรือเธอตัดสินใจใช้เหตุผลบนฐานคิดระดับใด และด้วยเหตุปัจจัยอะไรที่ทำให้ฐานคิดระดับนั้นจึงสามารถเบียดขับหรือมีความสำคัญเหนือกว่าระดับอื่นได้

กรณีศึกษาแบบนี้ที่จะช่วยให้เราได้มาซึ่งข้อค้นพบเบื้องต้นสำหรับจะเป็นสมมุติฐานนำไปขยายผลศึกษากับกรณีอื่นต่อไปได้

2. ตัวแบบที่ 2 ในงานคลาสสิคของ Allison คือตัวแบบที่ให้ความสำคัญแก่การใช้เครื่องมือนโยบายตามกระบวนการ และกระบวนงานมาตรฐานภายในองค์กร ที่จะกำหนดวิธีปฏิบัติและแนวทางตอบสนองปัญหาที่องค์กรเผชิญ กระบวนการและกระบวนงานตามขั้นตอนที่เป็นวิถีปฏิบัติมาตรฐานเหล่านี้ แต่ละองค์กรพัฒนาขึ้นมาตามอาณัติและอำนาจหน้าที่ที่ได้รับการกำหนดมา ตามทรัพยากรที่ได้รับการจัดสรร และโดยการเรียนรู้และพัฒนาที่องค์กรสั่งสมมาจากการทำงาน

อย่างไรก็ดี อย่างที่เรารู้กันว่าบางครั้ง เราก็ทำงานไปตามขั้นตอนตามกระบวนการกระบวนงานปกติ ถ้าส่ง garbage in เข้ามา ก็ส่ง garbage out ออกไป แบบนี้อธิบายสิ่งที่เราทำจากกระบวนการขององค์กรได้

แต่ในหลายกรณี เราจะลุกขึ้นมาหาทางคุมความเป็นไปและกำหนด เลือก หรือเปลี่ยนแปลง ปรับใช้ ด้น บิด หรือหาทางแหวกแนว การดำเนินงานต่างๆ เพื่อให้มันนำไปสู่ผลที่เราต้องการ

ในแง่นี้ แม้ว่าการกระทำที่เกิดขึ้นอาจยังคงอยู่ในพิสัยของกระบวนการกระบวนงานขององค์กร แต่มันไม่ได้เกิดขึ้นตามกิจวัตรปกติหรือเป็นการตอบสนองตามปกติอัตโนมัติประจำวัน แต่จะต้องนำสภาวะ agency ของตัวแสดงเข้ามาเป็นส่วนสำคัญในการอธิบายมากขึ้นกว่าที่ปรากฎอยู่ในโมเดลที่ 2 ของ Allison ฉบับคลาสสิค

แต่ภายใต้เงื่อนไขอะไรที่เราจะเปลี่ยนจากโหมดปฏิบัติตาม standard operating procedures (SOPs)ประจำวันตามปกติที่องค์กรวางไว้ มาเป็นโหมดรุกที่เราในฐานะผู้ตัดสินใจและกระทำจะเข้าไปกำหนดสิ่งที่เกิดขึ้น แทนที่จะไหลไปตามที่กำหนดโดยโครงสร้าง

 


กรณีศึกษาที่เป็น extreme case ที่กระทบต่อผลประโยชน์หลายระดับอย่างแหลมคมอาจจะพอให้คำตอบที่เป็นเบาะแสได้ว่า องค์กรและคนทำงานในองค์กรจะไหลตามขั้นตอนที่ "ปลอดภัยไม่ผิด" หรือว่าจะเลือกที่จะออกหน้ามากำหนดการกระทำที่จะเกิดขึ้นด้วยการปรับ เปลี่ยน บิด ด้นและหาทางแหวกแนวออกไปจาก SOPs โดยพร้อมจะรับผิดชอบต่อทางเลือกที่ได้ตัดสินใจทำไป

3. Bureaucratic politics ที่ Allison ว่าการเมืองในระบบราชการได้แก่การต่อสู้ระหว่างหัวหน้าส่วนงาน ที่จะมีจุดยืนแตกต่างกัน และแต่ละฝ่ายจะมีจุดยืนอย่างไรขึ้นอยู่กับว่าคนๆ นั้นอยู่ใน/มาจาก/เป็นหัวหน้าขององค์กรไหน การมองการเมืองในระบบราชการด้วยฐานคิดที่หัวหน้าแต่ละองค์กรจะต่อสู้กันเพื่อปกป้องทรัพยากรและ turfs ขององค์กรตัวเองนี้ ออกจากเป็นวิธีคิดแบบอเมริกันไปสักหน่อย ที่อื่นๆ มีการเมืองในระบบราชการไหม มีแน่ แต่แรงผลักดันอาจไม่ได้มาและไม่จำเป็นต้องมาจากพลวัตแบบที่ Allison เสนอไว้เท่านั้น และในการเมืองอเมริกันเองก็มีคนวิจารณ์เขาไว้มากพอดูว่าการมองของเขาจำกัดความเข้าใจเกี่ยวกับการเมืองระหว่างองค์กรภาครัฐอย่างไร

การเมืองในระบบราชการไทยจะเป็นแบบไหน มีกี่แบบแต่ละแบบเล่นกันอย่างไร หรือภายใต้เงื่อนไขอะไรที่พี่ๆ ในระบบราชการเขาจะเล่นกันแบบนี้ ไม่ใช่แบบนั้น แต่จะมาสอนจระเข้ให้ว่ายน้ำกันตรงนี้ก็ใช่ที่ เลยจะจบเอาดื้อๆ ไม่ขยายต่อละครับ เพราะที่เขียนมานี่ก็ยาวมากแล้วสำหรับบทความประจำสัปดาห์.



Add LINE ติดตามข่าวสารจากเรา @nationweekend คุณจะไม่พลาดข่าวเจาะ เราวิเคราะห์ทุกสถานการณ์ร้อน